VEŘEJNĚ PŘÍSTUPNÉ ÚČELOVÉ KOMUNIKACE

V jednom z našich dřívějších článků jsme Vás seznamovali s možnostmi, jakými si můžete zajistit přístup ke své nemovité věci. V tomto článku jsme Vás také informovali, že se budeme samostatně věnovat blíže problematice veřejně přístupných účelových komunikací a nyní nadešel čas tento slib splnit. 

Veřejně přístupné účelové komunikace – znaky, právní úprava 

Problematika veřejně přístupných účelových komunikací je upravena v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pozemních komunikacích“). Účelové komunikace představují obecně nejnižší kategorii pozemních komunikací, které jsou charakteristické svým lokálním významem. Byť patří tyto komunikace mezi nejnižší kategorii pozemních komunikací, které upravuje shora uvedený zákon, tak to nutně neznamená, že by byly komunikacemi podružnými. Naopak v mnoha případech představují tyto komunikace stěžejní a kritickou dopravní infrastrukturu. 

Pro účelové pozemní komunikace platí režim tzv. obecného užívání (viz blíže § 19 zákona o pozemních komunikacích). Toto užívání podřazujeme z hlediska právní teorie pod pojem „veřejné užívání“, které je definováno jako užívání všeobecně přístupných (materiálních) statků předem neomezeným okruhem uživatelů, a to způsobem, který odpovídá jejich účelovému určení (Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 6. vydání. Praha: C. H. Beck. 2006, s. 303-304). Obecné užívání účelové pozemní komunikace tedy spočívá v možnosti každého tuto komunikaci bezplatně užívat, a to způsobem obvyklým a k účelům, ke kterým je tato komunikace určena. Existence veřejně přístupné účelové komunikace tak představuje veřejnoprávní omezení vlastnického práva vlastníka dané komunikace.

Ust. § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích obecně říká, že pozemní komunikací je dopravní cesta určená k užití silničními a jinými vozidly a chodci, včetně pevných zařízení nutných pro zajištění tohoto užití a jeho bezpečnosti. Zákonnou definici veřejně přístupné účelové komunikace následně najdeme v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, dle něhož platí, že účelovou komunikací se rozumí pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikaci nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků. Jak je ze zmíněné právní úpravy zřejmé, tak tato definice není dostačující a všeobjímající pro všechny případy, a proto správní judikatura doplnila další dva znaky, které musí daná komunikace splňovat, aby se jednalo o tzv. veřejně přístupnou účelovou komunikaci. 

Zákonnou definici veřejně přístupné účelové komunikace následně najdeme v ust. § 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích, dle něhož platí, že účelovou komunikací se rozumí pozemní komunikace, která slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby vlastníků těchto nemovitostí nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikaci nebo k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků.

Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace je tedy nutné kumulativní naplnění všech níže uvedených znaků:

• stálá a v terénu patrná dopravní cesta určená k užití vozidly nebo chodci ve smyslu § 2 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích,
• předmětná cesta slouží ke spojení jednotlivých nemovitostí pro potřeby jejich vlastníků nebo ke spojení těchto nemovitostí s ostatními pozemními komunikacemi nebo sloužící k obhospodařování zemědělských a lesních pozemků (§ 7 odst. 1 zákona o pozemních komunikací),
• souhlas vlastníka s užíváním cesty veřejností (výslovně či konkludentně) a 
• je dána nutná komunikační potřeba, protože předmětná komunikace představuje nezbytnou spojnici pro vlastníky konkrétních nemovitostí.

Pokud jsou splněny veškeré shora uvedené znaky současně, tak charakter dané komunikace vzniká automaticky ze zákona a není k tomu zapotřebí vydání jakéhokoliv rozhodnutí ze strany správního orgánu. Tyto komunikace tedy vznikají živelně, a to i s ohledem na okolnosti dané situace, takže je poměrně logické, že se o vzniku těchto komunikacích samostatně nerozhoduje. To stejné platí i pro jejich zánik. Z těchto důvodů je samozřejmě i problém, pokud jde o otázku evidence těchto komunikací. 

Jak bylo uvedeno výše, tak účelové komunikaci vznikají při naplnění všech shora definovaných znaků, aniž by bylo nutné k tomu vydání jakéhokoliv rozhodnutí potvrzující závěr, že se jedná o veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Tímto se však nevylučuje, že některá z dotčených osob může zahájit řízení o určení právního vztahu podle § 142 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). Příslušný obecní úřad obce s rozšířenou působností rozhodne ve smyslu uvedeného ustanovení na žádost každého, kdo prokáže, že je to nezbytné pro uplatnění jeho práv, zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Nejčastěji tato řízení zahajují buď samotní majitelé komunikací, kterým se nelíbí, že široká veřejnost (případně určité osoby) využívají jejich komunikaci, anebo toto řízení mohou zahájit samotní uživatelé těchto komunikací (nejčastěji osoby žijící v dané lokalitě, jež využívají komunikaci za účelem přístupu ke svým nemovitostem). Zahájení takového řízení podléhá zaplacení příslušného správního poplatku. V řízení podle § 142 správního řádu příslušný správní orgán zkoumá naplnění všech definičních znaků účelové komunikace. Mimo jiné se správní orgán seznámí na místě samém s danou komunikací, tj. zda se jedná opravdu o stálou a v terénu viditelnou komunikaci, zda je též v daném případě naplněna nutná komunikační potřeba (tj. zkoumá, zda případně existuje do dané lokality jiné alternativní spojení a jaká je jeho kvalita, přičemž nutná komunikační potřeba se zkoumá ve vztahu k dotčeným nemovitostem, pro něž sporná cesta plní funkci komunikační spojnice). Při posuzování naplnění požadavku nutné komunikační potřeby je nutné také zkoumat otázku bezpečnosti případné alternativní cesty (k tomu např. srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 6. 2022, č. j. 10 As 99/2022-56; ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013-21 aj.). Dále se ve správním řízení též zjišťuje, jakým způsobem vlastník cesty souhlasil s jejím užíváním širokou veřejností. K tomuto doplňujeme, že tento souhlas mohl dát vlastník historicky výslovně či konkludentně (mlčky), např. tím, že nikdy nikomu nebránil v užívání předmětné komunikace, neumisťoval na komunikaci značku označující, že se jedná o soukromou komunikaci či jinou zákazovou značku, nezřizoval nikomu věcné břemeno či pozemkovou služebnost stezky a cesty apod. K tomuto je nutné podotknout, že souhlas předchozího vlastníka se zřízením účelové komunikace v zásadě přechází na pozdějšího vlastníka, a tedy souhlas pozdějšího vlastníka již není zapotřebí.  

Rozhodnutí, které je vydáno na základě § 142 správního řádu, je rozhodnutím deklaratorním, tj. deklaruje, že určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací. Nejedná se tedy o konstitutivní rozhodnutí, kterým by se zakládal, měnil nebo rušil právní vztah.

Posouzení, zda určitá komunikace je veřejně přístupnou účelovou komunikací, může být řešena i v jiném typu řízení než dle § 142 správního řádu. Otázka existence účelové komunikace je řešena jako otázka předběžná např. v řízení o odstranění pevné překážky podle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích. Pokud je komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací, mohou být na ní umístěny pouze dopravní značky a zařízení kromě zábradlí, zrcadel a hlášek; ostatní předměty tvoří pevnou překážku. Pevnou překážku je možné na účelové komunikaci umístit pouze na základě povolení silničního správního úřadu po projednání s vlastníkem dotčené komunikace a se souhlasem Policie ČR. Pokud takové povolení vydáno nebylo, jsou vlastníci povinni odstranit pevnou překážku na svůj náklad, a to ve lhůtě určené silničním správním úřadem. Toto řízení zde zmiňujeme z důvodu, že se velmi často stává, že touto formou se majitelé veřejně přístupných účelových komunikací snaží zabránit jejímu užívání širokou veřejností. Někteří z těchto uživatelů pak nahlásí silničnímu správnímu úřadu, že byla umístěna pevná překážka na veřejně přístupné účelové komunikací. V řízení dle § 29 odst. 3 zákona o pozemních komunikacích se pak majitelé dané komunikace brání argumentací, že se jedná o soukromou komunikaci, nikoliv veřejně přístupnou účelovou komunikaci. S ohledem na tuto argumentaci se tedy pak silniční správní úřad musí vypořádat s předběžnou otázkou, zda daná komunikace je veřejně přístupná účelová či nikoliv. Právě umisťování pevných překážek na veřejně přístupné účelové komunikaci je nejčastějším vznikem sporů ohledně charakteru dané komunikace a možnosti jejího užívání širokou veřejností, jakož tyto situace způsobují vznik dlouhodobých nepříznivých sousedských vztahů. 

Údržba veřejně přístupných účelových komunikací

V zákoně o pozemních komunikací je toliko vlastníkům dálnice, silnice nebo místní komunikace stanovena povinnost vykonávat jejich správu zahrnující zejména její pravidelné a mimořádné prohlídky, údržbu a opravy. Dále je pak těmto vlastníkům stanovena i obecná povinnost k náhradě škody vzniklé uživatelům těchto pozemních komunikací, jejichž příčinou byla závada ve sjízdnosti nebo schůdnosti (viz § 27 zákona o pozemních komunikacích). Naproti tomu zákon o pozemních komunikacích nestanovuje vlastníkům veřejně přístupných účelových komunikací povinnost jejich údržby, jejich vlastníci jsou toliko povinni strpět jejich obecné užívání. I když zákon o pozemních komunikací nestanovuje vlastníkům veřejně přístupných účelových komunikací povinnost jejich údržby a související odpovědnost za škodu jako v případě jiných kategorií pozemních komunikací, nelze dle našeho názoru vyloučit objektivní odpovědnost vlastníka účelové komunikace za škodu podle § 2910 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „NOZ“), jakož se domníváme, že by bylo možné po nich požadovat nezbytnou údržbu, a to v souladu s jejich prevenční povinností stanovenou v § 2900 NOZ. 

Naproti tomu zákon o pozemních komunikacích nestanovuje vlastníkům veřejně přístupných účelových komunikací povinnost jejich údržby, jejich vlastníci jsou toliko povinni strpět jejich obecné užívání.

Teoreticky by mohla být stanovena vlastníkovi účelové komunikace povinnost údržby také podle § 137 a § 139 ve spojení s § 154 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“), v případě, že by veřejně přístupná účelová komunikace odpovídala definici stavby dle stavebního zákona. Domníváme se, že zásah ze strany stavebního úřadu by dle shora uvedených ustanovení nastal pouze v případech, kdyby se jednalo o zcela zásadní a nebezpečné zanedbání údržby stavby. 

Evidence veřejně přístupných účelových komunikací 

V tomto ohledu odkazujeme na náš předchozí článek, kde shrnujeme možnosti, jakým způsobem byste mohli zjistit, zda je daná komunikace veřejně přístupnou účelovou komunikací či nikoliv. 

Závěr 

Veřejně přístupné účelové komunikace můžeme označit za pozemní komunikace, které jsou charakteristické svým lokálním významem, přičemž jejich charakter může být naprosto stěžejní v dané lokalitě, takže je nelze v žádném ohledu považovat za podružnou kategorii pozemních komunikací. Ke vzniku veřejně přístupné účelové komunikace je nutné současně naplnění čtyř znaků, kdy dva z nich stanovuje zákon o pozemních komunikací a dva z nich definovala ustálená správní judikatura. V případě, že jsou dány pochybnosti o charakteru dané komunikace, doporučujeme zahájit řízení o určení právního vztahu ve smyslu § 142 správního řádu. Dle našich zkušeností však takové řízení s případným řízením o odvolání, správní žalobě a kasační stížnosti může trvat i dlouhou dobu, a proto je třeba se obrnit pořádnou dávku trpělivosti. 

I když zákon o pozemních komunikacích nestanovuje vlastníkovi veřejně přístupné účelové komunikace povinnost její údržby, bylo by možné si v tomto ohledu podpůrně vystačit s právní úpravou v NOZ, či případně s právní úpravou stanovenou ve stávajícím stavebním zákoně.